1. Ausgangslage und Gesamtbeurteilung
Die GLP Kanton Zug setzt sich seit Jahren für mehr Transparenz in der Politik ein. Im März 2021 trat sie deshalb der Allianz für die Zuger Transparenzinitiative bei. Besonders wichtig war ihr dabei die Offenlegung der Interessenbindungen gewählter Amtsträgerinnen und Amtsträger sowie der Finanzierung von Parteien und politischen Kampagnen.
Gleichzeitig kritisierte die GLP bereits damals die aus ihrer Sicht zu detaillierten und bürokratischen Bestimmungen der Initiative, insbesondere die tiefen Offenlegungsgrenzen für Spenden und die aufwendigen Kontrollmechanismen. Sie setzte sich deshalb von Anfang an für einen griffigen, aber pragmatischen Gegenvorschlag ein. Dabei anerkannte sie, dass die Initiative den notwendigen politischen Druck geschaffen hatte, nachdem der Kantonsrat entsprechende parlamentarische Vorstösse zuvor nicht erheblich erklärt hatte.
Unter dem Präsidium des GLP-Fraktionschefs Martin Zimmermann erarbeitete die zuständige Kommission einen Gegenvorschlag, den die GLP im Kantonsrat massgeblich mitgestaltete. Besonders setzte sie sich dafür ein, die Offenlegung der Interessenbindungen gewählter Amtsträgerinnen und Amtsträger beizubehalten, obwohl der Regierungsrat diese Bestimmung streichen wollte. Gleichzeitig sollten die Transparenzvorschriften zur Parteien- und Kampagnenfinanzierung wirksam, aber möglichst unbürokratisch ausgestaltet werden.
Die GLP empfahl deshalb bei der Volksabstimmung ein Nein zur Initiative, ein Ja zum Gegenvorschlag und bei der Stichfrage den Gegenvorschlag. Dieser schafft aus Sicht der GLP mehr Transparenz mit verhältnismässigen und praxistauglichen Regeln.
Die GLP hat den vorliegenden Gesetzesentwurf des Regierungsrates wohlwollend geprüft und begrüsst dessen grundsätzliche Stossrichtung. Wesentliche Bestimmungen entsprechen den Anliegen, welche die GLP bereits bei der Erarbeitung des Gegenvorschlags vertreten hat. Bei einzelnen Punkten beantragt sie jedoch Anpassungen oder ersucht um Präzisierungen.
2. Ausdrücklich begrüsste Bestimmungen
Die GLP begrüsst insbesondere folgende Elemente des Gesetzesentwurfs:
Offenlegung der Interessenbindungen (§ 5): Die Offenlegung der beruflichen, wirtschaftlichen und politischen Interessenbindungen gewählter Amtsträgerinnen und Amtsträger ist ausdrücklich vorgesehen. Dies war für die GLP eines der zentralen Anliegen des Gegenvorschlags.
Offenlegung von Zuwendungen ab 10’000 Franken (§§ 2–4): Der Schwellenwert gewährleistet Transparenz bei grösseren Zuwendungen, ohne kleinere Spenderinnen und Spender unnötig offenzulegen.
Zentrales elektronisches Register (§ 6): Die Informationen werden an einem zentralen Ort öffentlich und elektronisch zugänglich gemacht.
Verhältnismässige Kontrolle (§ 7): Der Verzicht auf eine systematische vorgängige Prüfung und die Beschränkung der Kontrollen auf Verdachtsfälle entsprechen dem Anliegen einer schlanken Umsetzung.
Schwellenwert für Kampagnen (§ 3): Kampagnen mit Ausgaben von weniger als 20’000 Franken sind von den Offenlegungspflichten ausgenommen. Damit werden kleinere, häufig ehrenamtlich organisierte Kampagnen entlastet.
Umgang mit anonymen Zuwendungen (§ 4): Die Möglichkeit, anonyme oder unter einem Pseudonym eingehende Zuwendungen bis zu einem Gesamtbetrag von 2’000 Franken einzubehalten, ist verhältnismässig und praxistauglich. Sie ermöglicht beispielsweise niederschwellige Sammelaktionen, Kuchenverkäufe oder kleinere TWINT-Zahlungen, ohne dass jede einzelne Zuwendung administrativ erfasst werden muss. Aus Sicht der GLP wäre auch eine Erhöhung dieser Grenze auf 5’000 oder 10’000 Franken prüfenswert, entsprechend dem Schwellenwert für die Offenlegung einzelner Zuwendungen. Dabei muss sichergestellt bleiben, dass die Aufteilung grösserer Spenden zur Umgehung der Offenlegungspflicht ausgeschlossen ist.
3. Änderungsanträge
3.1. Dauerhafte öffentliche Verfügbarkeit der Transparenzdaten (§ 8)
Der Gesetzesentwurf sieht vor, dass Angaben zur Parteien- und Kampagnenfinanzierung bereits rund ein Jahr nach ihrer Veröffentlichung wieder aus dem öffentlichen Register entfernt werden. Die Interessenbindungen gewählter Amtsträgerinnen und Amtsträger werden nach deren Ausscheiden aus dem Amt umgehend gelöscht.
- a) Interessenbindungen gewählter Amtsträgerinnen und Amtsträger
Die GLP lehnt es ab, die Interessenbindungen gewählter Amtsträgerinnen und Amtsträger unmittelbar nach dem Ausscheiden aus dem Amt zu löschen. Eine solche Regelung läuft dem Zweck der Transparenzbestimmungen zuwider.
Politische Entscheide müssen auch im Nachhinein nachvollziehbar sein. Dazu gehört, welche beruflichen, wirtschaftlichen oder politischen Interessenbindungen zum Zeitpunkt eines Entscheids bestanden. Transparenz darf deshalb nicht mit dem Ende der Amtszeit aufhören.
Eine weitere Veröffentlichung entspricht zudem dem bisherigen Umgang mit öffentlichen Informationen. Die Kantonsratsprotokolle bleiben dauerhaft öffentlich zugänglich, und auch frühere Amtsträgerinnen und Amtsträger lassen sich im Zuger Personen- und Ämterverzeichnis weiterhin recherchieren. Es wäre nicht konsequent, ausgerechnet die Interessenbindungen davon auszunehmen.
Antrag zu § 8: Die GLP beantragt, dass die Interessenbindungen gewählter Amtsträgerinnen und Amtsträger nach deren Ausscheiden aus dem Amt während mindestens drei bis fünf Jahren öffentlich zugänglich bleiben. So bleiben auch Entscheide nachvollziehbar, die erst nach dem Ausscheiden zur Volksabstimmung gelangen oder ihre Wirkung entfalten. Dabei ist jeweils auszuweisen, für welchen Zeitraum die einzelnen Angaben gültig waren.
- b) Angaben zur Parteien- und Kampagnenfinanzierung
Auch die kurze Veröffentlichungsdauer der Angaben zur Parteien- und Kampagnenfinanzierung ist aus Sicht der GLP nicht nachvollziehbar.
Diese Daten sind nicht nur für die unmittelbare politische Auseinandersetzung relevant, sondern besitzen auch einen langfristigen historischen und wissenschaftlichen Wert. Sie ermöglichen es, die Entwicklung der Parteienlandschaft, die Finanzierung politischer Kampagnen und die Veränderungen politischer Kräfteverhältnisse über längere Zeiträume nachzuvollziehen.
Politische Parteien sind zentrale Institutionen unserer Demokratie. Wenn der Aufwand zur Erhebung und Veröffentlichung dieser Informationen bereits geleistet wird, sollten die Daten auch für künftige Generationen, die Forschung und die interessierte Öffentlichkeit erhalten bleiben.
Antrag zu § 8: Die GLP beantragt, die Angaben zur Parteien- und Kampagnenfinanzierung dauerhaft öffentlich oder alternativ auf Anfrage zugänglich zu halten. Nach Ablauf der regulären Veröffentlichungsfrist sollen die Daten beispielsweise über das Staatsarchiv weiterhin öffentlich abrufbar bleiben.
3.2. Öffentliche Kennzeichnung statt strafrechtlicher Sanktionen (§§ 7, 9 und 10)
Der Gesetzesentwurf sieht bei vorsätzlichen Verstössen gegen die Offenlegungspflichten Bussen von bis zu 5’000 Franken vor (§ 9). Zudem verpflichtet er die Staatskanzlei, festgestellte Verletzungen der Offenlegungspflichten den Strafverfolgungsbehörden anzuzeigen (§ 10).
Die GLP hatte bereits im Rahmen der Transparenzinitiative hinterfragt, ob strafrechtliche Sanktionen das geeignete Instrument sind, um die korrekte Offenlegung politischer Finanzierungen und Interessenbindungen sicherzustellen.
Aus ihrer Sicht ist die öffentliche Kennzeichnung von Verstössen im Transparenzregister das wirksamere und verhältnismässigere Mittel. Der damit verbundene Reputationsschaden schafft einen unmittelbaren Anreiz, die Offenlegungspflichten einzuhalten. Gleichzeitig werden die Stimmberechtigten direkt über Unregelmässigkeiten informiert.
Eine entsprechende öffentliche Kennzeichnung ist in § 7 Abs. 6 bereits vorgesehen. Diese sollte aus Sicht der GLP im Zentrum des Vollzugs stehen und sowohl vorsätzliche als auch versehentliche Verstösse erfassen, wobei deren Art und eine allfällige nachträgliche Korrektur ersichtlich sein sollen.
Antrag zu §§ 7, 9 und 10: Die GLP beantragt, auf die strafrechtlichen Sanktionen gemäss §§ 9 und 10 zu verzichten und stattdessen die öffentliche Kennzeichnung festgestellter Verstösse gemäss § 7 Abs. 6 als zentrales Instrument vorzusehen.
3.3. Verlängerung der Meldefrist für Zuwendungen (§ 3 Abs. 3)
Gemäss § 3 Abs. 3 müssen monetäre und nichtmonetäre Zuwendungen nach § 3 Abs. 2 Bst. c, die zwischen dem Ende der Einreichungsfrist für die budgetierten Einnahmen und dem kantonalen Urnengang eingehen, innert drei Arbeitstagen veröffentlicht werden.
Diese Frist ist insbesondere für kleinere Parteien und ehrenamtlich organisierte Kampagnenkomitees unverhältnismässig kurz. Die Finanzadministration wird im politischen Milizsystem häufig nebenberuflich und in der Freizeit erledigt. Gerade an Wochenenden werden zahlreiche Kampagnenaktivitäten durchgeführt und administrative Arbeiten erledigt.
Eine Frist von sieben Kalendertagen gewährleistet weiterhin eine zeitnahe Transparenz, ohne die politischen Akteure unnötig unter Zeitdruck zu setzen. Die Unterscheidung zwischen Arbeits- und Kalendertagen ist im Milizsystem zudem wenig zweckmässig.
Antrag zu § 3 Abs. 3: Die GLP beantragt, die Meldefrist von drei Arbeitstagen auf sieben bis zehn Kalendertage zu verlängern.
Vorgeschlagener Gesetzestext:
«Zwischen dem Ende der Einreichungsfrist für die budgetierten Einnahmen und dem kantonalen Urnengang sind monetäre und nichtmonetäre Zuwendungen nach § 3 Abs. 2 Bst. c innert sieben/zehn Kalendertagen zu veröffentlichen.»
3.4. Verhinderung der Umgehung von Offenlegungspflichten (§§ 2–4)
Der Gesetzesentwurf sieht vor, dass Zuwendungen ab 10’000 Franken offengelegt werden müssen. Dabei ist grundsätzlich die unmittelbar spendende natürliche oder juristische Person anzugeben.
Aus Sicht der GLP besteht das Risiko, dass grössere Zuwendungen auf verschiedene Organisationen aufgeteilt oder über zwischengeschaltete Vereine, Stiftungen oder andere juristische Personen geleitet werden, um die Offenlegungspflichten zu umgehen.
Gleichzeitig wäre es unverhältnismässig, von Parteien und Kampagnenkomitees eine systematische Abklärung der wirtschaftlich berechtigten Personen hinter sämtlichen Zuwendungen zu verlangen. Eine solche Pflicht würde einen erheblichen administrativen Aufwand verursachen und wäre insbesondere für kleinere Organisationen kaum praktikabel.
Die GLP spricht sich deshalb für eine pragmatische Lösung aus: Eine ausdrückliche Bestimmung soll die bewusste Umgehung der Offenlegungspflichten untersagen. Bestehen konkrete Hinweise auf eine koordinierte Aufteilung von Zuwendungen, sollen diese im Rahmen der Offenlegung transparent gemacht werden.
Ein Beispiel wäre, wenn zwei rechtlich unabhängige Organisationen je 5’000 Franken an eine Kampagne spenden, jedoch dieselbe Person beide Organisationen präsidiert und nach Kenntnis des Komitees einen massgeblichen Einfluss auf beide Spendenentscheide ausübt. Die rechtliche Eigenständigkeit der Organisationen soll dabei nicht grundsätzlich infrage gestellt werden. Ein bekannter Zusammenhang könnte jedoch ergänzend offengelegt werden.
Antrag zu §§ 2–4: Die GLP beantragt, eine ausdrückliche Bestimmung aufzunehmen, wonach die bewusste Aufteilung oder Weiterleitung von Zuwendungen mit dem Ziel, die Offenlegungspflichten zu umgehen, unzulässig ist. Bestehen den meldepflichtigen Organisationen konkrete Hinweise auf eine solche Umgehung, sollen diese im Rahmen der Rechnungslegung offengelegt werden. Eine generelle Pflicht zur Ermittlung der wirtschaftlich berechtigten Personen wird ausdrücklich nicht verlangt.
3.5. Ausweitung auf kommunale Wahlen und Abstimmungen (§ 1)
Die GLP begrüsst die Einführung verbindlicher Transparenzregeln auf kantonaler Ebene. Allerdings ist aus ihrer Sicht nicht nachvollziehbar, weshalb die Grundsätze der politischen Transparenz ausschliesslich auf kantonale Wahlen und Abstimmungen beschränkt bleiben sollen.
Gerade auf kommunaler Ebene werden wichtige politische Entscheidungen getroffen, beispielsweise über Bauprojekte, Raumplanung, öffentliche Investitionen und Infrastrukturvorhaben. Dabei können erhebliche wirtschaftliche Interessen im Spiel sein.
Transparenz ist keine Frage der Staatsebene. Auch die Stimmberechtigten in den Gemeinden sollen nachvollziehen können, wer politische Kampagnen finanziert und welche Interessenbindungen gewählte Amtsträgerinnen und Amtsträger haben.
Die GLP anerkennt, dass der angenommene Verfassungsartikel ausdrücklich die kantonale Ebene regelt und eine Ausweitung auf die Gemeinden deshalb einer gesonderten rechtlichen Prüfung bedarf.
Antrag zu § 1: Die GLP regt an, den Geltungsbereich auf kommunale Wahlen und Abstimmungen sowie auf die Interessenbindungen kommunaler Amtsträgerinnen und Amtsträger auszuweiten beziehungsweise die dafür erforderlichen rechtlichen Grundlagen zu schaffen.
Dabei sollen grundsätzlich dieselben Schwellenwerte wie auf kantonaler Ebene gelten. So wäre sichergestellt, dass kleinere Gemeinden und ehrenamtliche Komitees nicht mit unverhältnismässigem administrativem Aufwand belastet werden. Die bestehende kantonale Infrastruktur könnte auch für kommunale Transparenzdaten genutzt werden.
4. Klärungsbedarf: Bewertung nichtmonetärer Zuwendungen (§§ 2–4)
Der Gesetzesentwurf sieht die Offenlegung monetärer und nichtmonetärer Zuwendungen ab einem Wert von 10’000 Franken vor.
Die GLP sieht bei der Erfassung und Bewertung nichtmonetärer Zuwendungen erheblichen Klärungsbedarf. Während Geldspenden eindeutig beziffert werden können, ist die Bewertung von Sach- und Dienstleistungen wesentlich schwieriger.
Beispielsweise stellt sich die Frage, wie eine kostenlos zur Verfügung gestellte Plakatfläche zu bewerten ist. Ist der kommerzielle Marktpreis eines professionellen Plakatanbieters massgebend oder ein anderer Vergleichswert? Solche Bewertungsfragen können zu Unsicherheiten, unterschiedlichen Auslegungen und unverhältnismässigem administrativem Aufwand führen.
Besonders wichtig ist der GLP, dass freiwillige und unentgeltliche Arbeit ausdrücklich von der Offenlegungspflicht ausgenommen wird. Das politische Milizsystem lebt davon, dass sich Menschen freiwillig für Parteien, Abstimmungskomitees und politische Anliegen engagieren. Müssten diese Arbeitsstunden erfasst und mit einem hypothetischen Stundenansatz bewertet werden, entstünde ein erheblicher administrativer Aufwand, ohne dass dadurch ein wesentlicher Transparenzgewinn erzielt würde.
Anders verhält es sich, wenn Dritte eine externe Dienstleistung mit einem marktüblichen Preis bezahlen. Übernimmt etwa ein Gönner die Rechnung für den Wahl-Apéro im Restaurant, ist dies selbstverständlich wie eine monetäre Zuwendung in der Höhe des Rechnungsbetrags zu behandeln.
Klärungsantrag zu §§ 2–4: Die GLP ersucht um eine ausdrückliche Klarstellung im Gesetz oder in der Verordnung, dass freiwillige, unentgeltlich erbrachte Arbeitsleistungen nicht als meldepflichtige nichtmonetäre Zuwendungen gelten. Zudem sollen klare und praxistaugliche Regeln zur Bewertung übriger nichtmonetärer Zuwendungen festgelegt werden.
Darüber hinaus regt die GLP an, zu prüfen, ob auf die generelle Offenlegung nichtmonetärer Zuwendungen verzichtet werden könnte. Dies würde die Umsetzung erheblich vereinfachen und Bewertungsfragen vermeiden. Voraussetzung dafür wäre allerdings eine wirksame Bestimmung gegen die bewusste Umgehung der Offenlegungspflichten, insbesondere durch die Verschleierung finanzieller Zuwendungen als Sach- oder Dienstleistungen.
5. Schlussbemerkung
Die GLP Kanton Zug begrüsst den vorliegenden Gesetzesentwurf als wichtigen Schritt zu mehr Transparenz in der Zuger Politik. Er setzt wesentliche Anliegen des vom Stimmvolk angenommenen Gegenvorschlags um und trägt dem Ziel Rechnung, Transparenz mit einem verhältnismässigen administrativen Aufwand zu verbinden.
Mit den beantragten Anpassungen möchte die GLP insbesondere die langfristige öffentliche Nachvollziehbarkeit politischer Entscheidungen sicherstellen, unnötige Bürokratie und strafrechtliche Verfahren vermeiden sowie mögliche Umgehungen der Offenlegungspflichten verhindern.
Für die GLP bleibt entscheidend, dass das Transparenzgesetz wirksam, verständlich und miliztauglich ausgestaltet wird. Transparenz soll das Vertrauen in die Politik stärken, ohne das freiwillige politische Engagement durch unnötige administrative Hürden zu erschweren.
Für die GLP Kanton Zug
Tabea Estermann Martin Zimmermann
Präsidentin Fraktionschef